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最高法院判例：向有处理权的行政机关的上级机关投诉是信访行为——李清林诉国家药监局不履行行政复议法定职责案

裁判要旨

1.向有处理权的行政机关的上级机关投诉是信访行为

《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提出行政复议申请。也就是说，如果行政行为根本不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议的受案范围。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第四、九、十项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，以及其他对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，均不属于行政复议的受案范围。

参照（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服申请行政复议的，因前述行为对信访人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。

属地管辖，是行政机关管辖权分配的基本原则。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，举报人不服处理或不予处理行为提起行政诉讼，有权依法提起行政诉讼。适用该项规定的前提是，举报人要向具有处理投诉职责的行政机关举报。如果举报人违反属地管辖原则，向有处理权的行政机关的上级机关投诉，实质是向上级行政机关的信访行为，上级行政机关不履行对信访事项作出处理法定职责行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。

2.举报人无权确定行政机关对违法事项的级别管辖

是否属于重大影响，应由上级职能部门管辖，属于行政机关决定的事项，举报人没有权利确定行政机关对违法事项的级别管辖。

中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申13872号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李清林，男，1965年11月28日出生，汉族，住河南省安阳市殷都区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）国家药品监督管理局。住所地：北京市西城区展览路北露园1号。

法定代表人焦红，局长。

再审申请人李清林因诉被申请人国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）不履行行政复议法定职责一案，不服北京市高级人民法院于2019年6月6日作出的（2019）京行终3815号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年12月2日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2018年9月，李清林向国家药监局提交《申请送达举报反映“假药大案”受理立案通知书和查证情况处理意见书》，申请事项为：“一、送达该局药品稽查处受理申请人投诉举报‘假药大案’决定和立案决定通知书。二、送达举报反映安阳市食药局包庇制假人不依法查处违法行政侵民权益查证情况处理意见书。”同年11月26日，国家药监局向李清林作出信访答复，主要内容：1.2000年你向药品监管部门投诉举报违法违规行为时，相关投诉举报管理办法尚未出台。现行药品投诉举报办理办法仅要求对不受理的举报告知投诉举报人。无论是当时还是现在，均无要求监管部门向投诉举报人出具“受理立案通知书”的规定。

因此，我局无你要求出具的受理立案通知书。2.对于你在现行药品投诉举报管理办法实施后的投诉举报，在未被告知不予受理的情况下，你可以依据有关规定，要求承办部门告知你处理结果。李清林不服，申请行政复议，请求：1．撤销国家药监局于2018年11月26日作出的回复；2．依法确认国家药监局交办有权处理机关市场司不依法出具受理立案告知单和查证打击“假药大案”涉嫌构成犯罪违法行为情况及处理意见书的行为违法；3．责令国家药监局交办有权处理机关市场司送达受理立案告知单和查证打击“假药大案”涉嫌构成犯罪违法行为情况及处理意见书；

4．依法送达国家药监局对反映安阳市食药局和河南省食药局的诸多违法行政行为进行查证的情况及处理意见书；5．责令其下级部门依法打击查处“假药大案”违法行为制假责任人和依法将涉嫌制假构成犯罪案件移交司法机关。2018年12月12日，国家药监局作出药监复不受字（2018）6号《行政复议不予受理决定书》（以下简称6号复议决定），以申请事项属于信访事项，不属于行政复议范围为由，决定不受理李清林的复议申请。2018年12月20日，李清林提起本案行政诉讼，请求撤销6号复议决定。

另查明，2018年8月6日，李清林以国家药监局不履行法定职责为由，提起另案行政诉讼。该案中，李清林诉称：自2000年开始，作为既是受害人又是投诉举报人的李清林，多次向国家药监局投诉举报平原制药厂的高学文制售假冒的本厂药品，李清林举报的假药已经销售至全国范围，属于全国大案，应由国家药监局负责查处。国家药监局曾分别于2003年10月13日、2004年6月10日、2007年2月12日接待李清林的走访，并多年多次受理李清林举报。但是，国家药监局在认定假药大案制假违法事实后，不依法履行法定职责，追究涉嫌制假构成犯罪的责任人的法律责任，不作出受理通知书，未将查处结果书面送达李清林。请求确认国家药监局不履行依法查处假药大案法定职责行为违法，责令国家药监局履行法定职责。2018年9月25日，北京市第一中级人民法院作出（2018）京01行初1240号行政裁定，以起诉超期为由，驳回李清林的起诉。

北京市第一中级人民法院（2019）京01行初49号行政裁定认为，李清林在向国家药监局提出本案履责申请时，其诉国家药监局不履行查处“假药大案”法定职责的行政案件正在该院审理中。李清林在本案中提出的履责申请，包含在（2018）京01行初1240号案件的诉讼请求中。在此情形下，国家药监局针对李清林在本案中提出的履责申请作出信访答复，进而认定李清林提出的复议申请不属于行政复议范围，决定不予受理，并无不当。李清林提起的本案诉讼，明显不属于行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回李清林的起诉。李清林不服，提起上诉。

北京市高级人民法院（2019）京行终3815号行政裁定认为，李清林基于国家药监局对其申请所作回复不服申请行政复议，进而提起本案行政诉讼。但是，根据李清林的申请内容，并结合查明事实可以认定，李清林的申请实质上是以信访途径提出投诉请求，国家药监局对其申请所作答复，亦属于对信访事项的处理，对李清林的权利义务不产生实际影响。故李清林因对国家药监局回复不服提起行政复议，进而提起的本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

李清林申请再审称：本案系全国重大影响案件，国家药监局是受理举报药品制假违法行为的执法机关，应依法查处，并应向其送达查处结果。请求撤销一、二审裁定，支持李清林的诉求。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提出行政复议申请。也就是说，如果行政行为根本不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议的受案范围。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第四、九、十项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，以及其他对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，均不属于行政复议的受案范围。

参照（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服申请行政复议的，因前述行为对信访人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。属地管辖，是行政机关管辖权分配的基本原则。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，举报人不服处理或不予处理行为提起行政诉讼，有权依法提起行政诉讼。

适用该项规定的前提是，举报人要向具有处理投诉职责的行政机关举报。如果举报人违反属地管辖原则，向有处理权的行政机关的上级机关投诉，实质是向上级行政机关的信访行为，上级行政机关不履行对信访事项作出处理法定职责行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。本案中，李清林举报他人制售假药违法行为，根据属地管辖原则，应当向违法行为所在地的县级人民政府药监部门举报，李清林直接向国家药监局举报，实质是向国家药监局的信访行为，国家药监局对其信访事项不作处理，不属于行政复议的范围。国家药监局作出6号复议决定，不受理其复议申请，本质上亦属于对信访事项的处理，不属于行政诉讼的受案范围。

一、二审裁定驳回李清林的起诉，并无不当。李清林主张，本案系全国重大影响案件，国家药监局是受理机关。但是，其主张没有法律根据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，除非有法律、法规另有规定，当事人举报应当向违法行为所在地的县级人民政府相关职能部门提出。是否属于重大影响，应由上级职能部门管辖，属于行政机关决定的事项，举报人没有权利确定行政机关对违法事项的级别管辖。以此为由申请再审，理由不能成立。

综上，李清林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回李清林的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　李德申

审判员　　仝　蕾

二〇二〇年三月二十五日

法官助理林璐

书记员耿丹阳

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：

（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；

（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；

（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；

（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；

（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；

（六）其他与行政行为有利害关系的情形。

第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

3.中华人民共和国行政复议法

第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

4.（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》

湖北省高级人民法院：你院鄂高法（2005）210号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：

一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

5.中华人民共和国行政处罚法

第二十条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。