山东省烟台市中级人民法院行政判决书

 (2021)鲁06行终96号

上诉人（原审原告）栖霞市翠屏街道前阳窝村卫生室，住所地：山东省栖霞市翠屏街道前阳窝村。

法定代表人衣忠延。

负责人衣新平。

委托代理人曲巧娜，山东乾平律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）栖霞市市场监督管理局，住所地：山东省栖霞市山城路74号。

法定代表人孙振会，局长。

委托代理人李旭峰，山东正韬律师事务所律师。

委托代理人贾洪华，工作人员。

上诉人栖霞市翠屏街道前阳窝村卫生室因与被上诉人栖霞市市场监督管理局食品药品安全行政处罚一案，不服山东省栖霞市人民法院（2020）鲁0686行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院审理查明，2020年5月6日被告栖霞市市场监督管理局对原告栖霞市翠屏街道前阳窝村卫生室涉嫌未经许可从事餐饮服务进行立案调查。同日被告执法人员对该卫生室进行现场检查，检查发现：在该卫生室院子南侧一民房内有两名食堂工作人员正在从事食品加工，并未办理《食品经营许可证》。该行为涉嫌构成了未经许可从事餐饮服务的违法行为，经请示局领导批准同意，执法人员当场对违法从事餐饮服务的工具、设备、原料等进行了查封。为进一步查明事实，2020年6月2日，被告对该卫生室食堂负责人徐翠香(衣新平配偶)进行询问调查，调查其违法从事餐饮服务时间、经营状况、货值金额、有无盈利等情况，并按当事人的口述如实制作了调查笔录。经调查证实：当事人以年12000元的价格租赁了衣忠旭的房屋，经简单装修、购置设施设备后，在未依法取得食品经营许可证的情况下，擅自于2019年10月开始在上述经营场所从事餐饮服务，制作并向病人销售病号餐食。至案发时，销售金额共计2276元，尚未加工的调味品、面粉、油等原材料折合价值455元(按进货价格计)，货值金额共计2731元。由于该食堂设立主要是为病人就餐方便，未盈利，无违法所得。2020年6月5日，被告向原告送达了《行政处罚听证告知书》。经集体讨论，被告栖霞市市场监督管理局于2020年6月12日作出栖市监食处字[2020]009号行政处罚决定书，决定对栖霞市翠屏街道前阳窝村卫生室作出如下处罚：1.没收用于违法生产经营的工具、设备、原料(详见栖市监食查封[2020]1026号)；2.并处罚款人民币50000元；上缴国库。2020年6月12日，向原告栖霞市翠屏街道前阳窝村卫生室直接送达该决定书。原告不服，向法院提起诉讼。

一审法院认为，一、关于程序是否合法的审查。一审法院认为，被告对徐翠香的授权委托书审查为形式审查，授权委托书中有原告的盖印，足以使被告认定徐翠香系原告的委托代理人。被告在案件来源登记表中时间书写错误系笔误，属于瑕疵，予以指正。被告在查处案件过程中，已经对相关设备进行了查封，在行政处罚决定书中责令当事人进行整改。被告在本次行政处罚中，履行了受案登记、调查取证、处罚前告知了处罚依据、陈述、申辩权利、听证权利、进行了集体讨论、作出决定、送达等法定程序，办案程序合法。二、关于处罚事实认定的审查。根据被告提交的相关证据能够证实，当事人以年12000元的价格租赁了衣忠旭的房屋，经简单装修、购置设施设备后，在未依法取得食品经营许可证的情况下，擅自于2019年10月开始在上述经营场所从事餐饮服务，制作并向病人销售病号餐食。至案发时，销售金额共计2276元，尚未加工的调味品、面粉、油等原材料折合价值455元(按进货价格计)，货值金额共计2731元。由于该食堂设立主要是为病人就餐方便，未盈利，无违法所得。被告作出行政处罚决定书认定的事实清楚，证据充分。三、关于适用法律是否正确问题的审查。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品：违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款：货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”本案中，原告未取得食品生产经营许可就从事食品经营活动，违反了国家食品生产经营许可制度，在此事实基础上，被告依据食品安全法第一百二十二条第一款，对原告作出处罚，并无不当，适用法律正确。综上，被告栖霞市市场监督管理局具有对辖区范围内的食品药品行政处罚案件进行查处的法定职责，被告作出栖市监食处字[2020]009号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。原告之诉请，依据不足，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告栖霞市翠屏街道前阳窝村卫生室的诉讼请求。案件受理费50元，由原告栖霞市翠屏街道前阳窝村卫生室承担。

上诉人栖霞市翠屏街道前阳窝村卫生室的上诉请求：1、撤销栖霞市人民法院作出的(2020)鲁0686行初36号行政判决，并依法改判；2、依法判令撤销被上诉人于2020年6月12日作出的栖市的食处字[2020]009号行政处罚决定书；3、依法判令被上诉人返还上诉人的工具设备及缴纳的罚没款50000元；4、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定被上诉人程序合法属于认定错误。1、一审法院不予接受上诉人申请调查的请求属于程序违法。上诉人在一审中主张被上诉人提交的原告处徐翠香“授权委托书”系被上诉人未经上诉人同意私自进行的倒签授权，该“授权”是被上诉人在案件结案时到上诉人的上级部门栖霞市翠屏区卫生院私自盖得。一审法院认为“被告对徐翠香的授权委托书审查为形式审查，授权委托书中有原告的印章，足以使被告认定徐翠香系原告的委托代理人”，这个认定是错误的。此认定的前提应该是授权委托书是徐翠香本人向被上诉人提供。但本案中的授权委托书并不是徐翠香本人提供的，是被上诉人自己私自盖上上诉人公章的。一审法院对于上诉人提出的授权是否是原告真实意思表示根本不予审查，这对上诉人是不公平，不公正的。申请二审法院予以核实或者鉴定公章的形成时间。2、上诉人认为在案件来源登记表中时间书写错误这不属于笔误，被上诉人根本就没有本着严格的执法程序来执法。被上诉人是在以“处罚为目的”进行执法。恳请二审法院依法予以核实。3、在没有任何安全事故发生的情况下，办理餐饮许可证并不属于即刻就可以整改的行为，需要一个申请许可的期限。一审法院认为“被上诉人在行政处罚过程中责令当事人整改”程序合法是错误的。这明显成为了“以罚代管”并没有给当事人纠正的机会。二、一审法院关于处罚事实认定的审查认定错误。上诉人作为村卫生室，地处偏僻，附近没有饭店。徐翠香为病人解决饮食问题的初衷是好的，并不清楚需要办理餐饮许可证。徐翠香提供餐饮服务并不能直接认定为上诉人的行为。上诉人认为被上诉人处罚主体错误。上诉人就是一个村级单位的医疗机构。三、在适用法律的认定上，一审法院认定错误。当事人的行为明明符合《山东省市场监督管理局行使行政处罚裁量权适用规则(试行)》第十条第三款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”情况，也属于《行政处罚法》第二十七条的情形。综上所述，上诉人认为一审认定事实错误，适用法律错误，导致作出不公正、不合法的判决。为此，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特提起上诉，望撤销栖霞市人民法院作出的(2020)鲁0686行初36号行政判决，并依法改判。

被上诉人栖霞市市场监督管理局在法定期间未提交答辩意见。

各方当事人在一审中提供的证据已随随案电子卷宗移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。经二审查明，上诉人认可徐翠香提交给被上诉人的授权委托书系徐翠香书写，当场加盖财务收款专章，后补盖公章。

本院认为，食品安全关系人民身体健康和生命安全，监管部门依法加强监管和检查力度，是满足人民日益增长的美好生活需要的要求。2020年新冠疫情肆虐期间，中央对确保人民群众“舌尖上的安全”工作提出了更高的要求。上诉人在乡村卫生室提供村镇医疗服务的同时，考虑方便患者就餐，提供无盈利的餐饮服务本应提倡，但是仍应按法律规定办理食品生产经营相关许可，建立食材供应渠道追溯记录，保证食品原料符合安全标准。本案中，根据现场笔录、询问笔录、供销货信息台账、进货单及其他证据,相互印证能够证实上诉人存在未经许可从事食品生产经营的违法行为而非徐翠香个人行为。上诉人主张其违法行为轻微并及时纠正，一、二审均未提交证据予以证实。被上诉人鉴于上诉人在案件调查期间积极配合调查，如实陈述违法事实，并如实提供有关证据资料，给予从轻处罚，按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定作出案涉行政处罚，并无不当，不存在上诉人主张的处罚主体不当、适用法律错误的情形。

上诉人既主张授权委托书不是徐翠香提供又主张徐翠香按照被上诉人要求提供授权委托书，前后矛盾，且均与二审陈述事实不一致。对被上诉人是否存在倒签印章的问题，根据衣新平的陈述上诉人的印章在上级机构保管，只有在其本人或者被授权人携带授权委托书前往时方可盖章，据此，未经衣新平或其授权人带领被上诉人无法私自盖得案涉公章。

上诉人主张被上诉人在行政处罚决定中责令整改程序违法，因本案处罚所涉法律并未要求整改前置，案涉整改是处罚过程中针对违法事实予以指正的行为，并不属于行政处罚决定的内容。被上诉人在本次行政处罚中，履行了受案登记、调查取证，告知当事人陈述、申辩、听证的权利，程序合法。因此，对上诉人的主张本院依法不予支持。

综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上诉人栖霞市翠屏街道前阳窝村卫生室负担。

本判决为终审判决。

审判长鲁晓辉、审判员杨金勇、审判员纪晓静

二〇二一年五月十日